当我谈城市更新时我谈些什么(上):可参考的英美前鉴

引言

贝聿铭说过,一座城市,最重要的不是建筑,而是规划。

城市的出现,是人类文明走向成熟的重要标志,回顾世界著名城市的发展脉络,大都经历了膨胀、粗放无序、调控和精益发展的过程。

当城市发生膨胀后,如何再规划与重构,是考验城市治理水平的重要节点。

规划得好,城市的控制与调整到位,城市发展欣欣向荣;规划不好,城市陷入无序状态,衰落期随之而来。

政策与资本

全力助推中国城市更新

截至2020年初,中国大陆共有686座城市,其中直辖市4座,特别行政区2座,地级市(含副省级市)293座,县级市387座。

随着城镇化的快速推进,人口结构进入拐点期,中国城市、尤其是一、二线城市的新增开发规模和力度正在接近或已经触及天花板,后续新增建设用地的储备量有限。

在这样的背景下,中国城市亟待进行一系列的再规划与产业、文化重塑,而对城市空间的改造必须以城市经济、社会、文化发展的整体目标为参照。

政策端,十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,已经明确提出实施城市更新行动。中央对于城市更新有着前所未有的支持力度。

与此同时,在资本端和操作端,越来越多的城市消费内容制造者和专业城市更新运营商加入了城市更新的事业中,更加明确了城市更新的大趋势不可逆转。

在中国大规模城镇化之前,欧美发达国家已经经历了多轮城市更新,虽然各国所处的时代背景和政治体制有一定差异,但整体思路和发展脉络趋向一致。

二战之后,西方国家的城市更新发展脉络基本以“贫民窟清理—邻里重构—社区更新”的脉络延续,模式也从粗放式向精细化转型,更注重更新空间过程中的生活、消费体验与居住幸福指数。

综观西方国家的城市更新策略,有一条明确的发展主题,即“人本主义”下的可持续发展。这一主题的建立,是以大规模推倒重建对城市文化的伤害和无节制的拆改带来的资源枯竭与秩序混乱为代价的。

今天,中国有大量一、二线城市正处在“再规划”的关键节点,我们首先有必要充分了解西方国家的城市更新演化过程,吸取其经验与教训,为我所用,并根据中国城市的在地化策略进行升级与调整。

英国城市更新的三次迭代

现代城市文明始于欧洲,欧洲最先主导城市化进程的国家就包括英国。

18世纪中叶,产业革命发端于英国,工业的规模化生产效应显著,直接导致了大量移民涌入城市,城市化进程启动。这是一段漫长的城市化进程,城市增长处于野蛮生长的无政府状态。

二战之后,英国通过在大都会城市周边建立卫星城市的方式,外移拥挤不堪的城市人口。新城建设计划在解决交通拥挤、环境污染等大城市病的同时,其弊端也非常明显,主城区曾经的繁荣风貌和文化特征遭到严重破坏。直到上世纪60年代末,过度郊区化的生活方式让英国城市出现了严重衰退,一系列经济问题也由此浮出水面。

上世纪80年代,英国政府逐渐转变了城市规划的思路,不再由政府主导,而采用市场引导与私人投资为主的城市更新政策,并让越来越多的人参与到这一规划过程中。这次转变,让英国城市的治理方式全面过渡到社区规划模式。

在城市治理的过程中,随着问题的积累,政府对于城市更新的认识水平逐步提升,在每一次城市治理进入瓶颈期后,均能通过行之有效的政策手段寻求突破。

第一次迭代:始于20世纪六七十年代,内城的衰败致使贫困、失业问题严重,英国政府实施了以内城复兴、社会福利改善及物质环境更新为目标的城市更新政策,其基本机制是政府主导,政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。

第二次迭代:20世纪80年代,英国政府逐步转向以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为取向的城市更新模式。

第三次迭代:20世纪90年代开始,政策决策者和城市更新项目的运营机构逐步认识到,对于一个社区的更新改造,绝不仅仅限于地产开发与环境更新,还应引入更多的指标和维度。这一理念持续至今,让英国城市形成了经济、社会和环境等多目标的综合性更新,参与者包括私人资本、社区参与,以及政府。

美国城市更新的三次升级

工业化是推动城市发展的重要驱动力,因此,当美国的工业化加速之后,城市化的过程中同样形成了与英国类似的贫民窟现象,因此,美国的城市治理也是从清理贫民窟开始的。

二战结束后,美国政府开展了全国范围的大规模城市更新改造运动,历时20余年,经历了三次升级。

第一次升级:1949年,在清理贫民窟的过程中,逐步将清理后的土地投入到市场出售,重视住宅与居民区的建设。当时的政府法令规定,任何重建用地必须有50%以上的面积用于居民住宅。

第二次升级:1954年,美国政府提出加强私人企业的作用,地方政府的责任和居民参与度,更新策略向商业倾斜。

一方面,政府为做搬迁用的公共住房增加拨款;另一方面允许将10%的政府资助用于非居住用地的重建,或者是开发后不用作居住用地。清理后的大部分土地被用于建设商业地产项目或高端公寓。

第三次升级:上世纪70年代末,美国实施城市复兴政策,将城市更新的任务交由地方政府负责,地方政府通过税收、债券、贴息贷款、土地交易等措施吸引开发商。

这一政策的积极效果是城市商业的迅速复苏,但与此同时,也带来了全美各州的城市发展不平衡状态加剧。

英美城市更新的共同特点

通过对英国和美国城市更新历史的回顾,可以总结出以下六个特点:

首先,城市更新是建立在城市发展基础上的更新。

一座城市从人口聚集开始逐步开始城市化,又随着人口疏散而准建郊区化,再到逐步形成城市群,在这种变化的过程中,城市更新具有阶段性特征和差异。

大规模的贫民窟清除运动是英美城市更新的共同起点,两国在改造思想上都经历了商业复兴到文化复兴的迭代。

其次,在改造实施的主体上,两国都经历了由政府主导向多方共同协作开发的转变过程。当社区团体和私人资本参与到城市更新之后,对城市的良性运转有很大的积极意义。

第三,英美两国在城市更新过程中都会提供大量的财政补贴,比如英国的城市发展基金,美国开发活动津贴,利用资金的杠杆效应,以较小的公共资金带动私人资本。

第四,英美两国都有专门负责城市更新开发管理的组织,如英国的城市开发公司,美国的授权区,这类部门执行政府的财政措施,可以更好地将政府的城市治理理念落地。

第五,城市更新的方式上,两国都曾经采用大拆大建的模式,但经过了多轮实践后,最终都转向了小规模、分阶段的社区自组织微循环模式。

第六,经过了几十年的城市更新实验之后,今天的英美城市,已经将可持续发展、连续性规划、城市文化继承与保护等理念深入到各个环节。

英美城市更新存在的问题

二战后,欧美国家在城市更新进程中,受制于经济利益的驱动,都经历了一轮缺少弹性和选择性的更新改造计划,以高容积率、高出房率为主要追求目标,其结果是严重损坏了历史名城的原有特色。

基于这一问题,美国政府在上世纪70年代曾以“住房与社区发展计划”取代了城市更新计划。

英国政府也经历过大规模拆迁的“推土机时代”。

发达国家在城市更新过程中犯过的错误,更加值得中国城市认真学习,吸取教训,避免再次犯下同样的错误。

经过归纳与回顾,可以总结出英美城市更新中的三个重大失误:

第一,以标准统一的高层建筑取代原有街区风貌,破坏了原有的邻里社区场景,增加城市人口密度,为城市硬件设施带来更大负担。

第二,英美以纯地价市场化的机制吸引了大量高盈利能力的产业项目,如金融保险、写字楼,由于没有政府调节机制的介入,原有的特色商业设施被排斥在商圈之外,造成商圈品类严重失衡。

第三,二战后,美国城市人口郊区化的趋势加剧,美国政府为了保持城市中心区的商业活力,进行了一系列大规模的城市中心改造开发,这样做的后果是直接导致美国很多城市的主城区与郊区之间、社会各阶层之间在经济收入和居住环境上出现了巨大的隔膜与差距。

城市更新的世界趋势

今天,城市更新已经成为一种全球性的城市发展趋势,其理念与模式日渐成熟。

自上个世纪90年代以来,城市更新也逐渐成为东亚国家的政策焦点。

近二三十年以来,特别是1990年代以来,城市更新不仅在西方国家、而且在东亚主要地区日益成为各地城市政策的焦点。

纵观世界城市更新的发展现状,正在呈现出六个方向上的趋势:

第一,各国越来越重视城市更新的社会经济和文化意义,城市消费与城市文化的复合式更新渐成潮流。

第二,可持续发展的思想成为政策共识。

第三,更新的模式不再是由开发商主导的推倒重建,而是由政府决策、资本参与、社区自组织的三方协作渐进式微循环改造模式。

第四,以为人本的思想成为城市更新中的重要决策依据,改造过程中,人的存在感与体验感逐渐受到重视。

第五,城市更新不再限于更新本身,而逐渐成为一种城市竞争力与外部形象的指标参照物。

第六,城市更新过程中出现了越来越多的政策创新。

【未完待续】

毛大庆简介

毛大庆,城市规划与区域经济学博士,优客工场创始人,优享创智创始人。中国科协八届、九届全国委员会委员、北京市人民政府顾问。

优客工场是中国联合办公空间运营商,截至2020年6月30日,共覆盖包括中国一线和新一线城市以及新加坡在内的47个城市。

著有《城市人居生活质量评价体系研究》、《永不可及的美好》、《无处安放的童年》、《一口气读懂新加坡》,译著《奔跑的力量》、《朝圣波士顿马拉松》、《鞋狗》、《为谁留的空椅子》、《凿开公司间的隔栅》、《布隆伯格传》等。

爱好马拉松运动,截止2021年2月,已经完成全程马拉松115个。

原文标题:当我谈城市更新时我谈些什么(上):可参考的英美前鉴

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